Thẩm quyền thụ lý vụ án hành chính liên quan đến quản lý nhà nước về đất đai

(Kiemsat.vn) - Bài viết này, tác giả bàn về kiểm sát việc thụ lý vụ án của Tòa án ở cấp sơ thẩm đối với loại án hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, đây là loại án chiếm tỉ lệ cao trong tổng số án hành chính.

(Hình ảnh - phunuvietnam.vn)

Quản lý Nhà nước về đất đai là lĩnh vực rất rộng, nội dung mỗi quyết định hành chính bị khiếu kiện có thể không chỉ được điều chỉnh bởi một mà là nhiều văn bản quy phạm pháp luật, do đó khi giải quyết khiếu kiện cũng đồng thời phải nghiên cứu áp dụng nhiều quy phạm pháp luật khác nhau để giải quyết các quan hệ khác nhau. Hành vi hành chính bị khiếu kiện được thực hiện (hoặc không thực hiện) bởi một cơ quan hay một cá nhân thường biểu hiện dưới hình thức một hoặc nhiều vi phạm mà các quy phạm pháp luật chưa có hoặc có nhưng mức độ vi phạm chưa có chế tài xử lý.

Bên cạnh đó, các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai xảy ra ở các địa phương có biến động về quyền sử dụng đất, đặc biệt tại các địa phương thực hiện chính sách phát triển kinh tế xã hội trong xu hướng công nghiệp hóa và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay.

Luật TTHC năm 2015 sửa đổi, bổ sung về thẩm quyền thụ lý, giải quyết của Tòa án về loại án hành chính liên quan đến quản lý nhà nước về đất đai. Theo đó, khoản 1 Điều 31 quy định: Tòa án cấp huyện giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đó, trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện”. Vậy thì, Tòa án nhân dân cấp huyện sẽ chỉ có thẩm quyền thụ lý, giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những loại việc nào liên quan đến quản lý nhà nước về đất đai?

Từ khái niệm về quyết định hành chính cho thấy Ủy ban nhân dân (UBND) và Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh là chủ thể chủ yếu ban hành các quyết định hành chính liên quan đến các lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai. Nhiều trường hợp cho rằng quyền lợi hợp pháp của mình bị xâm lại, người khởi kiện chỉ căn cứ nội dung tại quyết định hành chính để khởi kiện, yêu cầu giải quyết hủy bỏ những nội dung đó (được coi là xâm hại đến quyền, lợi ích của mình), chưa nhận thức hoặc phát hiện được sai sót tại quyết định hành chính đó có vi phạm về thẩm quyền ký quyết định hay không. Vì vậy, trong đơn khởi kiện, đương sự thường khởi kiện đối với người đã ký ban hành quyết định (với tư cách Chủ tịch UBND), mà loại quyết định thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND hoặc đối tượng khởi kiện là UBND (quyết định có chữ ký của Chủ tịch UBND ký thay mặt UBND).

Để đảm bảo việc kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến quản lý đất đai đạt chất lượng, Kiểm sát viên cần nghiên cứu, nắm chắc và phân biệt được thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính trong 08 lĩnh vực quản lý đất đai quy định tại Điều 13 Luật Đất đai, bao gồm: Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; quyết định mục đích sử dụng đất; quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất; quyết định giá đất; quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; quyết định chính sách tài chính về đất đai; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Thẩm quyền ký quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai là căn cứ xác định thẩm quyền của Tòa án thụ lý, giải quyết vụ án hành chính. Theo quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật có liên quan, những loại việc sau đây thuộc thẩm quyền ký quyết định của Chủ tịch UBND, khi thụ lý giải quyết vụ án hành chính, cần xác định đối tượng khởi kiện với tư cách là Chủ tịch UBND, không phải với tư cách thay mặt UBND: Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh có thẩm quyền ký ban hành quyết định kiểm đếm bắt buộc, quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và tổ chức thực hiện cưỡng chế trong trường hợp người sử dụng đất không phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng; Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền ký Quyết định thành lập Hội đồng định giá và ký quyết định mức bồi thường trong trường hợp trưng dụng đất theo Điều 72 Luật đất đai; Chủ tịch UBND cấp xã, cấp huyện và cấp tỉnh đều có thẩm quyền ký quyết định trưng dụng đất, trả lại đất trưng dụng trong trường hợp quy định tại điểm đ khoản 2 Điều 35 Luật Đê điều; Chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền ký quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai theo quy định tại khoản 2; UBND cấp tỉnh có thẩm quyền ký quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai theo quy định tại khoản 3 Điều 31 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ; các trường hợp khác, việc ký ban hành quyết định hành chính thuộc thẩm quyền của UBND các cấp do Chủ tịch UBND ký với tư cách thay mặt UBND, do đó khi thụ lý vụ án, phải xác định được đối tượng khởi kiện ở đây là UBND chứ không phải Chủ tịch UBND.

Từ những phân tích trên, tác giả nêu ra một số kinh nghiệm khi kiểm sát thụ lý vụ án hành chính liên quan đến quản lý nhà nước về đất đai đối với Kiểm sát viên và Viện kiểm sát nhân dân các cấp:

Thứ nhất, xác định đúng đối tượng khởi kiện là căn cứ phân biệt được thẩm quyền thụ lý vụ án hành chính: Người khởi kiện cho rằng hành vi hành chính không đảm bảo quyền lợi của mình nên khởi kiện đối với cá nhân, cơ quan có thẩm quyền thực hiện, tổ chức thực hiện hành vi đó, nhưng chưa phát hiện hoặc nhận thức được đối tượng khởi kiện là cá nhân, tổ chức cụ thể thuộc bộ máy nhà nước có thẩm quyền phải thực hiện, tổ chức thực hiện hành vi đó. Hành vi hành chính thể hiện dưới hình thức hành động hoặc không hành động, có khả năng thay đổi, chấm dứt bất cứ khi nào nên thực tế rất khó xác định thời hạn, thời hiệu, giới hạn của hành vi hành chính. Thẩm quyền thực hiện hành vi hành chính của cá nhân hay tổ chức có thẩm quyền cũng là nội dung khó phân biệt, dễ dẫn đến nhầm lẫn. Hậu quả của nhận thức sai lệch dẫn đến tình trạng có Tòa án thụ lý vụ án sai đối tượng khởi kiện mới phát hiện và phải đình chỉ giải quyết vụ án; hoặc sau khi xét xử bị cơ quan tiến hành tố tụng cấp trên kháng nghị phúc thẩm, giám đốc thẩm do vi phạm vì không xác định đúng đối tượng bị khởi kiện.

Thứ hai, xác định thẩm quyền thụ lý đơn khởi kiện đối với vụ án khi có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại: Theo quy định tại khoản 1 Điều 7 Luật Khiếu nại năm 2011: “Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, cá nhân hoặc tổ chức có quyền:

a) Khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính yêu cầu hủy bỏ, sửa đổi, bổ sung đối với quyết định hành chính đã ban hành;

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.

b) Khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính;”

Như vậy, trong cả 3 trường hợp được quyền khởi kiện nêu trên, có 02 trường hợp đã được khiếu nại nói tại điểm a (lần đầu và lần 2) hoặc 01 trường hợp không có khiếu nại nói tại điểm b, cá nhân hoặc tổ chức đều có quyền khởi kiện quyết định hành chính tại Tòa án.

Trong khi đó, theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Chủ tịch UBND có thẩm quyền ký ban hành quyết định để thực hiện nhiệm vụ của mình (khoản 7 Điều 127) và thẩm quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản trái pháp luật của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp mình hoặc văn bản trái pháp luật của UBND cấp dưới trực tiếp (khoản 4 Điều 127).

Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp (theo Điều 17 Luật Khiếu nại).

Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính do UBND cấp xã, Chủ tịch UBND cấp xã, cơ quan thuộc UBND cấp huyện và cơ quan tương đương khác bị coi là có vi phạm hoặc xâm hại đến quyền, lợi ích của mình, người khởi kiện có các quyền theo quy định tại khoản 1 Điều 155 Luật TTHC và Tòa án phải có trách nhiệm thụ lý, giải quyết theo quy định tại khoản 1 Điều 30 Luật TTHC.

Tuy chúng ta có thể nhận biết và xác định được đối tượng khởi kiện trong trường hợp người khởi kiện khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính được UBND hoặc cá nhân, cơ quan cấp có thẩm quyền ban hành, nhưng đối với trường hợp người khởi kiện khởi kiện khi không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại hoặc chưa được giải quyết khiếu nại trong thời hạn, hoặc khởi kiện đối với hành vi hành chính thì việc xác định đối tượng khởi kiện còn gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là xác định đúng Tòa án cấp nào sẽ thụ lý, giải quyết vụ án.

Theo quan điểm của chúng tôi, trong vụ án hành chính do người khởi kiện khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp xã, cơ quan thuộc UBND cấp huyện (hoặc tương đương) thì người khởi kiện có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân cấp huyện theo quy định tại khoản 1 Điều 31 Luật TTHC năm 2015, kể cả trong trường hợp đã có khiếu nại của người khởi kiện và được Chủ tịch UBND cấp xã hoặc người đứng đầu cơ quan thuộc UBND cấp huyện trả lời khiếu nại lần đầu nhưng người khởi kiện không đồng ý kết quả trả lời theo quy định tại Luật Khiếu nại.

Trường hợp nếu các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cấp dưới trực tiếp bị khiếu nại đã được Chủ tịch UBND cấp huyện, người đứng đầu cơ quan cấp huyện trả lời (theo quy định của Luật Khiếu nại là quyết định giải quyết khiếu nại) mà người khởi kiện không đồng ý kết quả trả lời, tiếp tục khiếu nại nhưng hết thời hạn trả lời không nhận được trả lời hoặc không đồng ý với kết quả trả lời thì thẩm quyền thụ lý sẽ không thuộc Tòa án nhân dân cấp huyện nữa, bởi lý do: Việc trả lời khiếu nại là quyết định của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện. Điều này cũng có nghĩa khi người khởi kiện khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính đã có quyết định trả lời khiếu nại của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND huyện mà họ đồng thời khởi kiện quyết định trả lời khiếu nại đó thì thẩm quyền thụ lý vụ án thuộc Tòa án nhân dân cấp tỉnh theo quy định tại khoản 2 Điều 31 Luật TTHC năm 2015.

Cũng tương tự như vậy, nếu người khởi kiện không đồng ý với quyết định trả lời khiếu nại lần thứ hai thì Tòa án nhân dân cấp tỉnh là Tòa án có thẩm quyền thụ lý giải quyết vụ án.

Trong trường hợp người khởi kiện khởi kiện cùng lúc cả quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền thụ lý của Tòa án nhân dân cấp huyện, vừa khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định giải quyết khiếu nại của UBND, Chủ tịch UBND cấp huyện mà người khởi kiện không đồng ý, hoặc hành vi không trả lời khiếu nại của UBND, Chủ tịch UBND cấp huyện đối với cùng một loại việc thì nên vận dụng quy định tại Điều 35 Luật TTHC năm 2015 (trước đây là Điều 33 Luật TTHC 2011), nhập vụ án để Tòa án nhân dân cấp tỉnh thụ lý và giải quyết cùng lúc.

Lê Song Lê – Võ Thị Thanh Hà

VKSND cấp cao tại Hà Nội.

Nguồn: TCKS số 11/2016